Si hay algo en donde todos estamos de acuerdo es que el mercado más grande de la industria del juego en Latinoamérica es Brasil y esto ha sido siempre. Con regulación o sin regulación. Incluso, a pesar de la prohibición de los juegos de azar impuesta en 1946 por el entonces presidente de la República, Eurico Gaspar Dutra, mediante el Decreto Ley N.º 9215.
Esta política de prohibición no ha sido absoluta. Los juegos de loterías y bingos sí han sido permitidos bajo determinadas condiciones y requisitos. En relación al juego de bingo, por ejemplo, la política de legalización ha tenido una estrecha vinculación con la política deportiva, pues su funcionamiento fue permitido si las salas de bingo eran auspiciadas por entidades deportivas.
En el caso de las máquinas tragamonedas, nunca fueron expresamente permitidas por la legislación federal, sin embargo, mediante algunas normas se pudo interpretar que constituían máquinas electrónicas programadas del juego del Bingo (específicamente el Artículo 74º, numeral 2 del Decreto 2.574 de 1998 y la Resolución N.º 23 del INDESP de 1999). Actualmente, las normas federales que justificaron la inclusión de las máquinas tragamonedas como máquinas electrónicas programadas del juego del bingo se encuentran derogadas. Pero hay otros juegos no regulados o prohibidos con una gran demanda y generan una economía paralela bajos sus propias reglas y con grandes ganancias donde el Estado es un convidado de piedra. Por ejemplo, el jogo do bicho.
Hay tantos ejemplos en Latinoamérica de que la prohibición es la peor política pública en la industria del juego. Prohibido prohibir. Pero las autoridades tropiezan una y otra vez con la misma piedra.
UN SECTOR EN CRECIMIENTO
Los juegos de apuesta a distancia son ahora los juegos más populares en el mundo y siendo Brasil el principal mercado de la industria del juego en la región, era obvio que aquí también iban a convertirse en los favoritos de la población. Reiteramos, con o sin regulación.
Eso está ocurriendo, y esta vez el Estado se dio cuenta que no puede ir contra la corriente y aprobó la Ley 14.790 de 20 de diciembre de 2023, la cual establece las reglas básicas y principales de cómo será autorizado el funcionamiento de la “lotería de apuestas de cuota fija”. Esta es la manera peculiar como se denomina en la legislación brasileña a los juegos a distancia y que realmente abarca a los juegos con internet (es decir, aquellos juegos en los que el internet facilita la interacción entre el jugador y el operador para la realización de las apuestas, que la Ley 14.790 las circunscribe a las apuestas sobre eventos de temática deportiva real) y a los juegos de internet (es decir, aquellos que nacen, se desarrollan y concluyen en el internet y que la Ley 14.790 los limita a los eventos virtuales de juego en línea).
La regulación de los juegos de apuesta en general, siempre va a impactar ciertos derechos constitucionales. Especialmente, 6 derechos: el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el derecho a la igualdad, el derecho al disfrute del tiempo libre, la libertad
de empresa, la libertad de contratar y el derecho de propiedad. En muchas ocasiones, impacta negativamente por causas como el paternalismo, los prejuicios, la falta de conocimiento técnico por parte de los legisladores y la ausencia de aplicación del principio de proporcionalidad (creado por la jurisprudencia constitucional alemana y magistralmente explicada por Robert Alexy) y trae como consecuencia que se generen controversias constitucionales entre los gobernantes y los actores involucrados en esta actividad (operadores, jugadores y trabajadores).
REGULACIÓN EN BRASIL
La Ley 14.790 trae cosas buenas. Mencionemos tres: En primer lugar, opta por lo más sensato, legalizar una actividad que ya existe, pero de la cual el Estado no maximizaba sus externalidades positivas (nuevos impuestos, puestos de trabajo, protección del jugador en sus transacciones, captación de inversión extranjera).
En segundo lugar, reconoce la existencia de los actuales operadores y —aunque no dice como— dispone que el Ministerio de Hacienda establecerá las condiciones y plazos no menores de 6 meses para que se puedan adecuar, brindando seguridad jurídica. Aquí un paréntesis.
En Chile se está discutiendo actualmente una Ley para esta actividad, pero el proyecto actual tiene una decisión totalmente inadecuada al no permitir por más de 2 años que los actuales operadores puedan adecuarse a la Ley. Algo incoherente producto de la inexperiencia. Aquí deberían seguir tanto el modelo brasileño como el peruano que está implementando en la Ley 31557 y el Decreto Supremo 005-2023-MINCETUR. Y, en tercer lugar, el establecimiento de un modelo de mercado abierto. Quien quiera operar que opere, esa debe ser la regla y que el mercado decida si se queda o se va. Siempre la libre competencia redundará en mayores beneficios para el consumidor.
PUNTOS CLAVES
Pero también hemos encontrado algunas medidas en la Ley 14.790 y que pueden causar polémica. Aún están a tiempo de aclarar, corregir y evitar que estas medidas puedan ser interpretadas en contravención de derechos constitucionales. Para ser equitativo con las bondades de la Ley, también solo voy a mencionar tres:
En primer lugar, a la licencia de juego (autorización) se le considera un “privilegio” y no un derecho. Esto me parece un gran error y proviene de la influencia de la legislación del juego de países anglosajones donde la licencia de juego se considera un privilegio y que el Estado tiene la potestad de decidir si otorga o no bajo sus propios criterios. Para una actividad nueva, donde las autoridades brasileñas no tienen mucha experiencia, es un riesgo altísimo otorgarle esta naturaleza a la licencia de juego. Genera inseguridad jurídica y puede generar corrupción. Quien cumpla los estándares técnicos y regulatorios tiene que tener derecho a tener una licencia de juego.
Recuerdo que, en las normas del Estado de Nevada, para obtener una licencia de juego, el solicitante tiene que ser honesto, íntegro y de buen carácter. ¿Bajo qué criterios una autoridad latinoamericana va a poder probar eso? El margen de discrecionalidad de la autoridad administrativa en una actividad altamente competitiva tiene que ser mínima. El tener el Ministerio de Hacienda la conveniencia y oportunidad para decidir quien recibe y quien no una licencia de juego, lo va a convertir en una autoridad todopoderosa y eso no traerá nada bueno.
En segundo lugar, y en la misma línea que lo anterior, el Ministerio de Hacienda solo otorgará la autorización luego de evaluar la reputación y los conocimientos de los controladores y administradores de la empresa solicitante. Aquí nuevamente, podría darse un margen subjetivo de discrecionalidad al Ministerio para descalificar a un solicitante por su reputación y conocimientos, pero ¿qué criterios objetivos se tomarán en cuenta para sostener que un solicitante no superó los estándares de reputación y conocimientos? Esta medida es muy riesgosa para la seguridad jurídica y puede violar el derecho a la igualdad.
Finalmente, en tercer lugar, el artículo 7 de la Ley 14.790 exige que la empresa solicitante (que tiene que ser brasileña), debe tener al menos un socio “un brasileño” que posea al menos el 20% de su capital social. Invocar el requisito de la nacionalidad es también una medida peligrosa, más aún si la nacionalidad no justifica ni garantiza un servicio mejor. Por un lado, los inversionistas extranjeros que pertenezcan a países con los que Brasil tiene tratados bilaterales de inversión podrían considerarse afectados. Por otro lado, puede considerarse una barrera de acceso al mercado o afectación a la libertad de empresa, al imponerse a una empresa tener un tipo de accionistas que voluntariamente no lo quisiera tener. Tendremos que esperar la reglamentación. Una opción menos dañina a los derechos fundamentales es considerar que “socio brasileño” puede ser una empresa brasileña cuyos accionistas sean los mismos dueños, de esta manera, esa medida solo tendría por objeto mantener la inversión extranjera en Brasil.
Este año probablemente tendremos cuatro nuevos países con mercados regulados en el sector de los juegos de apuesta a distancia: Brasil, Perú, Ecuador y Chile. Pero no hay punto de comparación. Brasil será la cereza del pastel. Toda la comunidad internacional estará atenta a su modelo regulatorio.
OS DESAFIOS QUE ENFRENTA O BRASIL COM A LEI 14.790/23
Uma abordagem sobre o próximo modelo regulatório do mercado brasileiro de jogos online e os desafios constitucionais que surgem ao longo do caminho.
Se há algo em que todos concordamos é que o maior mercado para a indústria de jogos na América Latina é o Brasil e sempre foi assim. Com regulamentação ou sem regulamentação, mesmo após a proibição dos jogos de azar imposta em 1946 pelo então Presidente da República, Eurico Gaspar Dutra, através do Decreto Lei nº 9.215.
Esta política de proibição não foi absoluta. Jogos de loteria e bingo foram permitidos sob certas condições e requisitos. Em relação ao jogo de bingo, por exemplo, a política de legalização tem tido estreita ligação com a política desportiva, uma vez que o seu funcionamento era permitido caso as casas de bingo fossem patrocinadas por entidades desportivas. No caso das máquinas caça-níqueis, nunca foram expressamente permitidas pela legislação federal, porém, através de algumas regulamentações pode-se interpretar que constituíam máquinas de jogos eletrônicos de bingo programados (especificamente o artigo 74, parágrafo 2º do Decreto 2.574 de 1998 e a Resolução INDESP nº 2). 23 de 1999). Atualmente, estão revogadas as regulamentações federais que justificavam a inclusão das máquinas caça-níqueis como máquinas de bingo eletrônico programado. Mas existem outros jogos não regulamentados ou proibidos com grande procura e que geram uma economia paralela sob regras próprias e com grandes lucros onde o Estado não participa. Por exemplo, o Jogo do Bicho.
Existem tantos exemplos na América Latina que a proibição é a pior política pública na indústria de jogos. Proibido proibir. Mas as autoridades tropeçam repetidamente na mesma pedra.
UM SETOR EM CRESCIMENTO
Os jogos de azar online são hoje os jogos mais populares do mundo e, sendo o Brasil o principal mercado para a indústria de jogos na região, era óbvio que eles também se tornariam os favoritos da população aqui. Reiteramos, com ou sem regulamentação.
Isso está acontecendo, e desta vez o Estado percebeu que não pode ir contra a corrente e aprovou a Lei 14.790/23, de 20 de dezembro de 2023, que estabelece as regras básicas e principais de como funciona a denominada “loteria de cotas fixas”. Essa é a forma peculiar como as apostas esportivas são chamadas na legislação brasileira e que realmente abrange os jogos online (ou seja, aqueles jogos em que a Internet facilita a interação entre o jogador e a operadora para a realização de apostas, o que a Lei 14.790/23 limita às apostas em eventos reais com temática esportiva) e aos jogos online (ou seja, aqueles que nascem, se desenvolvem e são concluídos na internet e cuja Lei 14.790/23 os limita aos jogos online de eventos virtuais).
A regulamentação dos jogos de azar em geral terá sempre impacto em determinados direitos constitucionais. Especificamente, seis direitos: o direito ao livre desenvolvimento da personalidade, o direito à igualdade, o direito ao gozo do tempo livre, a liberdade de empreender, a liberdade de contratar e o direito à propriedade. Em muitas ocasiões, tem impacto negativo por causas como o paternalismo, os preconceitos, a falta de conhecimento técnico por parte dos legisladores e a falta de aplicação do princípio da proporcionalidade (criado pela jurisprudência constitucional alemã e magistralmente explicado por Robert Alexy) e traz como consequência, controvérsias constitucionais geradas entre os governantes e os atores envolvidos nesta atividade (operadores, jogadores e trabalhadores).
REGULAMENTAÇÃO NO BRASIL
A Lei 14.790/23 traz coisas boas. Citemos três: Em primeiro lugar, optar pelo mais sensato, legalizar uma atividade que já existe, mas para a qual o Estado não maximizou as suas externalidades positivas (novos impostos, empregos, proteção do jogador nas suas transações, atração de investimento estrangeiro). Em segundo lugar, reconhece a existência dos atuais operadores e – embora não diga como – prevê que o Ministério das Finanças estabeleça as condições e prazos não inferiores a 6 meses para que possam ser adaptados, proporcionando segurança jurídica. Aqui está um parêntese. No Chile, atualmente está sendo discutida uma Lei para esta atividade, mas o projeto atual tem uma decisão totalmente inadequada ao não permitir que os atuais operadores se adaptem à Lei por mais de 2 anos. Algo incoerente por inexperiência. Aqui eles deveriam seguir os modelos brasileiro e peruano que estão sendo implementados na Lei 31.557 e no Decreto Supremo 005-2023-MINCETUR. E, em terceiro lugar, o estabelecimento de um modelo de mercado aberto. Quem quiser operar deve operar, essa deve ser a regra e o mercado deve decidir se fica ou vai. A livre concorrência sempre resultará em maiores benefícios para o consumidor.
PONTOS CHAVE
Mas também encontramos algumas medidas na Lei 14.790/23 que podem causar polêmica. Ainda há tempo para esclarecer, corrigir e evitar que estas medidas sejam interpretadas em violação aos direitos constitucionais. Para ser justo com os benefícios da Lei, também mencionarei apenas três:
Em primeiro lugar, a licença (autorização) de jogo é considerada um “privilégio” e não um direito. Isto parece-me um grande erro e advém da influência da legislação de jogo dos países anglo-saxônicos onde a licença de jogo é considerada um privilégio e onde o Estado tem o poder de decidir se a concede ou não segundo os seus próprios critérios. Para uma atividade nova, onde as autoridades brasileiras não têm muita experiência, é um risco muito elevado conceder esta natureza à licença de jogo. Gera insegurança jurídica e pode gerar corrupção. Quem atende às normas técnicas e regulatórias deve ter direito à licença de jogo. Lembro-me que, nas regras do Estado de Nevada, para obter uma licença de jogo, o requerente tem de ser honesto, íntegro e de bom caráter. Sob quais critérios uma autoridade latino-americana poderá provar isso? A margem de discricionariedade da autoridade administrativa numa atividade altamente competitiva deve ser mínima. Ter o Ministério das Finanças a comodidade e a oportunidade de decidir quem recebe e quem não recebe uma licença de jogo irá transformá-lo numa autoridade todo-poderosa e isso não trará nada de bom.
Em segundo lugar, e na mesma linha do anterior, o Ministério das Finanças só concederá autorização após avaliação da reputação e conhecimento dos controladores e administradores da empresa requerente. Mais uma vez, poderia ser dada ao Ministério uma margem subjetiva de discricionariedade para desqualificar um requerente com base na reputação e no conhecimento, mas que critérios objetivos serão tidos em conta para sustentar que um requerente não passou nos padrões de reputação e conhecimento? Esta medida é muito arriscada para a segurança jurídica e pode violar o direito à igualdade.
Por fim, em terceiro lugar, o artigo 7º da Lei 14.790/23 exige que a empresa requerente (que deve ser brasileira) tenha pelo menos um sócio Brasileiro que detenha pelo menos 20% de seu capital social. Invocar o requisito da nacionalidade também é uma medida perigosa, ainda mais se a nacionalidade não justificar ou garantir um melhor serviço. Por um lado, os investidores estrangeiros pertencentes a países com os quais o Brasil mantém tratados bilaterais de investimento poderiam ser considerados afetados. Por outro lado, pode ser considerada uma barreira de acesso ao mercado ou um impacto na liberdade empresarial, ao impor a uma empresa um tipo de acionistas que ela não gostaria voluntariamente de ter. Teremos que esperar pelos regulamentos. Uma opção menos lesiva aos direitos fundamentais é considerar que um sócio Brasileiro pode ser uma empresa Brasileira cujos acionistas sejam os mesmos proprietários; desta forma, esta medida teria apenas o objetivo de manter o investimento estrangeiro no Brasil.
Este ano provavelmente teremos quatro novos países com mercados regulamentados no setor de jogos remotos: Brasil, Peru, Equador e Chile. Mas não há ponto de comparação. O Brasil será a cereja do bolo. Toda a comunidade internacional estará atenta ao seu modelo regulatório.
